PROCESSO LEGISLATIVO
 

DIREITO CONSTITUCIONAL II

 

(Obra de apoio à aula – MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. Editora Atlas)

 

         O termo processo legislativo pode ser compreendido em duplo sentido – jurídico e sociológico.

         Jurídico: consiste no conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na produção das leis e atos normativos que derivam diretamente da própria Constituição.

         Sociológico: conjunto de fatores reais que impulsionam e direcionam os legisladores a exercitarem suas tarefas.

 

         è Seqüência de atos que visam a formação das espécies normativas previstas no art. 59 da CF.

 

Art. 59 - O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

Parágrafo único - Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

 

         è O desrespeito às normas do processo legislativo constitucionalmente previstas acarretam a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo, possibilitando o controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário.

 

         A CF/88 aboliu o instrumento do decurso de prazo.

 

PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO

 

         Possui as seguintes fases: introdutória, constitutiva e complementar.

 

A.   Fase Introdutória

 

Iniciativa de lei – faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo, podendo ser parlamentar, extraparlamentar e concorrente ou exclusiva.

         Parlamentar: prerrogativa que a Constituição confere a todos os membros do Congresso Nacional de apresentação de projetos de lei.

         Extraparlamentar: conferida ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais Superiores, ao Ministério Público e aos cidadãos (iniciativa popular).

         Concorrente: é aquela pertencente a vários legitimados de uma só vez (parlamentares e Presidente da República), enquanto iniciativa exclusiva é aquela reservada a determinado cargo ou órgão (art. 61, §1.º).

 

         èServe a iniciativa para saber-se qual das Casas legislativas analisará primeiramente o assunto, e qual será a revisora. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos cidadãos, terão início na Câmara dos Deputados (arts. 61, §2.º e 64, caput da Constituição Federal).

 

B. Fase constitutiva

 

         Deliberação Parlamentar: o projeto seguirá na respectiva Casa Legislativa, para a fase de instrução, nas comissões, onde inicialmente será analisada a sua constitucionalidade e posteriormente seu mérito, nas chamadas, respectivamente, Comissão de Constituição e Justiça e Comissões Temáticas. Tal análise será procedida tanto na Câmara dos Deputados (Comissão de Constituição, Justiça e de Redação) como no Senado (Comissão de Constituição, Justiça e cidadania), cabendo-lhe, precipuamente, a análise dos aspectos constitucionais, legais, jurídicos, regimentais ou de técnica legislativa dos projetos etc.

         Posteriormente, em plenário, presente a maioria absoluta, aprovar-se-á o projeto pela maioria simples.

 

        

 

Deliberação executiva:

 

Sanção: é a aquiescência do Presidente da República aos termos de um projeto de lei devidamente aprovado pelo Congresso Nacional. Pode ser expresso (quando se manifesta favoravelmente, no prazo de 15 dias úteis) ou tácito (quando silencia nesse mesmo prazo).

Pode ser também: total ou parcial.

 

Veto: é a manifestação de discordância do Presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo Legislativo, no prazo de 15 dias úteis (o dia inicial não se conta, mas sim o dia final).

         A discordância poderá ser em razão do aspecto formal (inconstitucionalidade) ou em razão do aspecto material (contrário ao interesse público).

 

 

ESPÉCIES NORMATIVAS

 

 

         A Constituição Federal estabelece as seguintes espécies normativas: emendas a Constituição; leis complementares; leis ordinárias; leis delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos; resoluções.

 

I - Emendas Constitucionais

 

         Seguindo a tradição, nossa Constituição é rígida, excetuando a Carta de 1937.

         Antes de aprovadas, as emendas são atos infraconstitucionais; com a aprovação, passam a ser preceito constitucional.

         Mesmo assim, é possível a incidência do Controle de Constitucionalidade.

         A revisão serve para alterar a Constituição, não para muda-la.

         O Congresso Nacional, no exercício do Poder Constituinte Reformador, submete-se às limitações constitucionais.

 


 

LIMITAÇÕES DO PODER REFORMADOR

 

 

­ Emendas constitucionais LIMITAÇÕES

 

Limitações expressas

 

A) Materiais

 

         São as cláusulas pétreas; não somente os direitos e garantias individuais constantes do art. 5 da CF., como também, por exemplo, o art. 150, III, “b” da CF.  Art. 60, §4.º da CF.

 

B) Circunstanciais

 

         Pretendem evitar modificações na Constituição em certas ocasiões anormais e excepcionais do país, evitando a perturbação na liberdade e independência dos órgãos incumbidos da reforma. §1.º do art. 60 CF – “a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.”

 

C) Procedimentais ou formais

         Referem-se as disposições especiais, em relação ao processo legislativo ordinário, que o legislador constituinte estabeleceu para permitir a alteração da Constituição Federal. Incisos I, II e III, §§2.º, 3.º e 5.º do art. 60 da CF.:

 

“I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II - do Presidente da República;

III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.”

         C.a) Fase introdutória

         A respeito da iniciativa, alternando-se segundo os incisos I, II e III do art. 60 da CF.

 

         C.b) Fase constitutiva

 

1.     Deliberação parlamentar

A emenda constitucional será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, sendo aprovada por 3/5 dos votos dos respectivos membros.

 

2.     Deliberação executiva

O Presidente da República não participa da fase constitutiva do processo legislativo de uma emenda constitucional, pois o titular do Poder Constituinte derivado reformador é o Poder Legislativo. Não há necessidade de  Sanção ou veto.

A emenda constitucional aprovada pelas duas Casas do Congresso Nacional seguirá diretamente à fase complementar, para promulgação e publicação.

 

3.     Fase complementar

A promulgação será realizada, conjuntamente, pelas Mesas do Senado Federal e Câmara dos Deputados.

Apesar do texto constitucional silenciar, entende-se que a publicação é competência do Congresso Nacional.

 

OBS: o art. 3.º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previa um procedimento diferenciado para alteração da Constituição, através de revisão, iniciando-se 5 anos a contar da promulgação da Constituição Federal, pelo voto da maioria absoluta dos Membros, em sessão unicameral – promulgou-se seis emendas constitucionais de revisão – inadmissível utilizar-se novamente do processo de revisão.

 

Limitações implícitas

 

         O próprio art. 60 da CF. assegura-se em norma implícita, a não alteração do Poder Constituinte Reformador, para não afrontar a Separação dos Poderes da República.

 

II – Lei Complementarart. 59 da CF.

         Sua diferença está no processo legislativo diferenciado.

         A Constituição Federal reserva determinadas matérias cuja regulamentação será obrigatoriamente realizada por lei complementar.

 

         O legislador constituinte entendeu que algumas matérias não deveriam ser regulamentadas pela própria Constituição Federal, para não se dificultar futuras alterações, mas, ao mesmo tempo, não poderiam sujeitar-se as alterações constantes de um processo legislativo ordinário.

 

Diferenças entre lei complementar e lei ordinária

 

         São duas as diferenças:

 

a)     Materialsomente será objeto de lei complementar a matéria taxativamente prevista na CF. Todas as demais, por sua vez, deverão ser objeto de lei ordinária. Ex. (lei complementar) art. 7.º, I da CF.; art. 14, §9.º CF.; art. 18 §2.º, CF. etc.

b)    Formal diz respeito ao processo legislativo, na fase de votação. O quorum para aprovação de lei ordinária é de maioria simples (art. 47); já o quorum para aprovação de lei complementar é de maioria absoluta (art. 69).

 

è Hierarquia entre lei complementar e lei ordinária

 

 

III.a Medida provisória e decreto-lei

         O decreto-lei não mais existe em nosso ordenamento jurídico.

         No concernente aos pressupostos de expedição do decreto-lei, estes eram apresentados alternativamente – “em casos de urgência ou de interesse público relevante”.

         Quanto aos pressupostos da medida provisória, a apresentação é cumulativa – “em casos de relevância e urgência”.

         O decreto-lei estava subordinado a condição de inocorrência de aumento de despesas, sendo que eram apontadas as matérias que seriam objeto.

         A medida provisória, por sua vez, não depende de nenhuma condição financeira, podendo versar, em princípio, sobre toda e qualquer matéria, ressalvado o artigo 246 da Constituição Federal – “É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995 - e as limitações implícitas, decorrentes do princípio da reserva legal.

         O decreto-lei podia ser aprovado por decurso de prazo, caso o Congresso Nacional não se manifestasse. A medida provisória, ao contrário, para ser convertida em lei, necessita de aprovação expressa do Congresso Nacional.

         Os atos praticados durante a vigência do decreto-lei, não jaziam nulos em caso de rejeição. A medida provisória, se rejeitada, não tem eficácia desde a edição.

         O decreto-lei somente poderia ser aprovado “in totum”; a medida provisória, por sua vez, pode sofrer emendas, desde que não destoem da temática principal.

 

IV – Lei delegadaart. 68 da CF.

 

Art. 68 - As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.

§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:

I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;

III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

§ 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.

§ 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.

 

         Segundo ALEXANDRE DE MORAES, “lei delegada é ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da República, em razão de autorização do Poder Legislativo, e nos limites postos por este, constituindo-se verdadeira delegação externa da função legiferante e aceita modernamente, desde que com limitações, como mecanismo necessário para possibilitar a eficiência do Estado e sua necessidade de maior agilidade e celeridade.” – grifos nossos

         Trata-se de espécie de ato normativo primário, derivado de pronto da Constituição.

         As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, o qual deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional; trata-se de iniciativa exclusiva e discricionária exercida pelo Chefe do Poder Executivo, denominada de iniciativa solicitadora.

         A solicitação deve indicar o assunto, pois não serão todas as matérias passíveis de objeto de delegação: os atos de competência exclusiva do Congresso, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, matéria reservada a lei complementar, legislação sobre o Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e garantias de seus membros, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais e planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

         Encaminhada a solicitação ao Congresso, a mesma será submetida a votação pelas respectivas Casas, em sessão conjunta ou separadamente. Sendo aprovada por maioria simples, passará a forma de resolução, especificando  obrigatoriamente as regras sobre seu conteúdo e os termos de seu exercício. Na resolução será fixado o prazo para a delegação.

         O Presidente da República elaborará o texto normativo, promulgando-o e determinando a sua publicação. Poderá ser exigida ratificação parlamentar; se essa não ocorrer, o processo legislativo esgotar-se-á no interior do Poder Executivo (delegação típica ou própria). Caso a resolução mencione o retorno do projeto ao Legislativo, para apreciação em sessão única, vedada estará a apresentação de qualquer emenda (delegação atípica ou imprópria).

 

         IV.a Sustação de lei delegada-art.49,V,CF

 

Art. 49 - É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

(...)

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

 

         Se o Presidente da República extrapolar os limites de delegação fixados na resolução, o Congresso Nacional poderá sustar a referida lei delegada através da aprovação de decreto legislativo, paralisando seus efeitos normais. A sustação não será retroativa, mas sim, operar-se-á a partir da publicação do decreto legislativo (ex nunc”), pois se trata de sustação, e não de anulação.

V – Decreto legislativoart. 49 da CF.

         É a espécie normativa destinada a veicular matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49 da CF., Resolução n. º01/89 do Congresso Nacional, e a regulamentação exigida no art. 62, parágrafo único da CF.); trata-se também, de atos normativos primários veiculadores da competência exclusiva do Congresso, cujo procedimento não é regulado pela Constituição Federal, mas sim, pelo próprio Congresso Nacional.

         Os decretos legislativos serão instruídos, discutidos e votados em ambas as casas legislativas (sistema bicameral); se aprovados, serão promulgados pelo Presidente do Senado Federal, na qualidade de Presidente do Congresso Nacional, o qual determinará sua publicação.

         Não haverá participação do Presidente da República.

 

VI – Resolução

         Resolução é ato do Congresso Nacional ou de qualquer de suas casas, o qual objetiva regular matéria de competência do Congresso Nacional ou privativa de suas casas; em regra possui efeitos internos. Excepcionalmente, terá efeitos externos – Ex. delegação legislativa.

         O processo legislativo da resolução não é tratado na Constituição Federal, cabendo ao regimento interno de cada uma das casas, discipliná-lo.

         Não haverá participação do Presidente da República.


 
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